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Notes et Carnets du monde public 

Carnet 1-01: PFrance vous explique la procédure législative

La procédure législative peut se définir comme les actes successifs accomplis par le Gouvernement, le Sénat et l'Assemblée nationale, afin de parvenir à la création d'un acte à valeur législative, la loi, et à son entrée en vigueur".

[1] Cette promulgation peut être retardée voire rendue impossible en cas de saisine du Conseil constitutionnel, chargé d’examiner la conformité du texte à la Constitution. Ceci fera prochainement l'objet d'une note.

C - La promulgation de ce texte par le Président de la République1

Que se passe-t-il alors concrètement ? 

Une de deux chambres est saisie en première lecture du projet/proposition de loi. Déposé, le texte est alors renvoyé vers une  des commissions permanentes. Par exemple, la commission des affaires étrangères. La commission saisie du texte est chargée de nommer parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport. C'est en particulier ce rapporteur qui sera chargé d'entrendre les représentants des différents acteurs et intervenants (associations, entreprises, syndicats) intéressés par le texte dont il a la charge.

L'adoption du projet/proposition de loi en des termes identiques par les deux assemblées, clôt le "moment parlementaire". Le texte est prêt à être promulgué par le Président de la République, qui seul détient le pouvoir de lui conférer force exécutoire.

Ces éléments nous éclairent sur trois points

1°) Les institutions établies par la Constitution de la Vème République (04 octobre 1958) octroie à la France un Parlement à deux têtes : l'Assemblée nationale (ou chambre basse) et le Sénat (ou chambre haute), qui forment, conjointement, ce qu'on appelle communément le pouvoir législatif.

2°) Par l'expression souvent usitée de "Parlement français", il ne s'agit donc pas de désigner le Sénat ou l'Assemblée nationale pris individuellement, mais bien de caractériser ces deux institutions prises collectivement.

3°) Le Parlement français (Assemblée nationale et Sénat) ne détient pas le monopole de l'initiative législative, puisque le Gouvernement lui-mêmee intervient dans ce processus et peut être émetteur de lois. On parlera de "proposition de loi" lorsque l'initiative de la loi émanera des membres de l'Assemblée nationale (députés) ou de ceux du Sénat (sénateurs) ; on parlera de "projet de loi" lorsque cette initiative viendra du Gouvernement. 

Trois moments principaux guident l'œuvre créatrice de la loi :

  • Concernant les projets de loi de finances ou les projets de loi financement de la sécurité sociale seront impérativement déposés devant l’Assemblée nationale
  • De même, et inversement, les initiatives législatives concernant l’organisation des collectivités territoriales seront forcément soumises, en première lecture, aux membres du Sénat.
  • Enfin, le dépôt d’un projet de loi est nécessairement précédé d'un passage pour avis devant le Conseil d’État, intervenant à ce titre dans son rôle originel de conseil du Gouvernement. Cette consultation sera suivie d’une délibération du Conseil des ministres.

Excepté ces quelques cas précis, le dépôt se fait indistinctement devant le Sénat ou l'Assemblée nationale.

A - Le dépôt du texte devant le Sénat ou l'Assemblée nationale

B- L'examen du projet/proposition par le Parlement

Les deux assemblées doivent adopter un texte en des termes  identiques. A cette fin, se met en place ce que l'on nomme communément "la navette parlementaire". Ce terme qualifie le mouvement d'allers et retours opéré entre les deux assemblées par le texte. Chaque article du futur texte de loi est alors minutieusement examiné, discuté, travaillé. La navette prend logiquement fin à partir du moment ou l'une des deux chambres adopte le texte tel qu'il lui est revenu de l'autre chambre.

Une ébauche de texte en ressort, lequel doit être obligatoirement inscrit à l'ordre du jour de la Chambre, pour être discuté en séance publique. Cet examen public s'articule en deux phases.

Une première, dite phase d'examen général et qui consiste en la présentation générale du texte. La parole est donnée au Gouvernement (par le biais du ministre le plus essentiellement concerné), ainsi qu’au rapporteur du texte, précédemment nommé par le commission permanente saisie en première lecture.

La seconde, dite phase d'examen détaillé (ou article par article) et qui consiste à débattre sur chacune des dispositions du texte. C'est alors que les amendements peuvent être présentés par les participants au débat : Gouvernement, commissions saisies au fond (par exemple la commission des affaires étrangères), commission saisie pour avis (par exemple la commission des finances), ainsi que tout sénateur/député à titre individuel. Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, la Chambre vote sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu’au dernier d’entre eux.

Le texte ainsi adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à l’autre assemblée qui l’examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes modalités. Deux possibilités sont alors possibles:

Si la seconde assemblée saisie en première lecture adopte l'intégralité des articles du texte qui lui a été transmis sans modification, le texte est définitivement adopté. Il est ouvert à la prmulgation du Président de la République.

A défaut, la navette poursuit son mouvement : son champ ne concerne plus alors que les articles en discussion. Si après deux lectures du texte par chacune des assemblées, elles n'ont pas abouti à un texte identique, une Commission Mixte Paritaire (CMP) pourra être mise en place.

L’éventuel recours à une Commission Mixte Paritaire (CMP ci-après). Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque assemblée – ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement engagé la procédure accélérée – à provoquer la réunion d’une commission comprenant sept députés et sept sénateurs. Au cours de cette réunion, ces parlementaires cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Ils peuvent décider de retenir la rédaction précédemment adoptée par l’une ou l’autre assemblée ou bien d’élaborer, pour certains articles, une rédaction nouvelle.

  • La CMP parvient à un texte de compromis : Si chaque assemblée adopte l’ensemble d’un projet/ proposition de loi, compte tenu du texte élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte est définitif

  •  La CMP ne parvient pas à un texte de compromis, son texte de compromis est rejeté par l’une ou l’autre assemblée ou si des amendements au texte de la CMP adoptés par une assemblée ne le sont pas par l’autre, il y a échec de la procédure de conciliation. Cet échec peut également tenir au fait que la commission mixte n’est pas parvenue à établir un texte de compromis. Dans ces différents cas, le Gouvernement a la possibilité de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.